A Segurança Pública como responsabilidade compartilhada: uma análise constitucional do financiamento e gestão dos sistemas únicos de saúde e segurança pública no Brasil
Armando Nascimento
Doutorando em Design Organizacional, Mestre em Planejamento e Gestão Pública, Especialista em Estratégia e Sistema de Segurança Pública. Pesquisador LABGRC-CCSA/UFPE, NICC/UFPE e LACAI-CAC/UFPE. Professor do Master Business Security - GRC e de Administração Pública. Membro dos Comitês ABNT: Governança Pública; Governança de Organizações; Cidades e Comunidades Sustentáveis; Industria 4.0: Gestão de Projetos; Programa e Portfólio e Gestão Risco.
Junho | 2025
A segurança pública representa uma das principais preocupações da sociedade brasileira contemporânea. O Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), instituído pela Lei nº 13.675/2018, foi concebido para promover maior integração entre os entes federativos no combate à criminalidade. Contudo, diferentemente do Sistema Único de Saúde (SUS), o SUSP não possui garantias constitucionais específicas de financiamento, o que compromete sua efetividade operacional.
De acordo com o Painel de Indicadores Estatísticos do Ministério da Justiça e Segurança Pública – MSJSP, no período de 2015 a 204 foram registradas 522.652 mortes violentas intencionais no Brasil, conforme ilustrado na Gráfico 1. Isto significa 143 vítimas por dia. O número de mortes a esclarecer sem indícios de crimes no mesmo período foram de 123.840, conforme ilustrado na Gráfico 2. Isto significa que 34 vitimas por dia podem ter sidos assassinadas.
Gráfico 2: Mortes a esclarecer sem indícios de crimes – 2015 a 2024
Fonte: Painel de Indicadores Estatísticos do Ministério da Justiça e Segurança Pública – MSJSP
Gráfico 2: Mortes a esclarecer sem indícios de crimes – 2015 a 2024
Fonte: Painel de Indicadores Estatísticos do Ministério da Justiça e Segurança Pública – MSJSP
A análise apresentada por Raul Jungmann no evento "Pernambuco em Perspectiva" O Grave Problema da Segurança Pública no País e nos Estados tem jeito? sobre os desafios estruturais da segurança pública brasileira evidencia a necessidade de repensar o modelo de financiamento e gestão do setor. Com 862 mil presos e crescimento de 8% ao ano, o sistema penitenciário brasileiro tornou-se o terceiro maior do mundo, sendo controlado por aproximadamente 70 facções criminosas que transformaram as prisões em centros de comando do crime organizado.
Este artigo tem por objetivo analisar as diferenças fundamentais entre o financiamento do SUS e do SUSP, demonstrando como a interpretação constitucional dos artigos 5º, 6º e 144 da Constituição Federal, em conjunto com o Preâmbulo, estabelece responsabilidades compartilhadas entre todos os entes federativos na garantia da segurança pública.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 O Preâmbulo da Constituição Federal como Vetor Hermenêutico
O Preâmbulo da Constituição Federal de 1988 estabelece a segurança como um dos valores supremos da sociedade brasileira, destinando o Estado Democrático a assegurar "o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça". Embora não possua força normativa direta, o Preâmbulo possui relevância jurídica interpretativa, servindo como vetor hermenêutico para a compreensão das normas constitucionais.
2.2 A Segurança como Direito Fundamental e Social
A Constituição Federal estabelece a segurança tanto como direito fundamental individual (artigo 5º) quanto como direito social (artigo 6º). Esta dupla natureza reforça a importância da segurança no sistema constitucional brasileiro e impõe ao poder público, em todas as suas esferas, o dever de garantir sua efetividade.
Como direito fundamental, a segurança possui aplicabilidade imediata, conforme estabelece o §1º do artigo 5º, o que reforça a obrigação de todos os entes federativos em promovê-la independentemente de regulamentação infraconstitucional. Como direito social, demanda prestações positivas do Estado, exigindo a implementação de políticas públicas por todos os níveis da federação.
2.3 O Sistema Prisional Brasileiro e o Controle das Facções
O diagnóstico apresentado por Jungmann sobre o sistema prisional brasileiro revela dados alarmantes: 55% da população prisional é composta por jovens entre 15 e 24 anos, faixa etária que mais mata e mais morre no país. O sistema enfrenta superlotação crônica, com 30% a 40% de presos provisórios, evidenciando não apenas a morosidade judicial, mas também a incapacidade do Estado de processar adequadamente os casos criminais.
As facções criminosas, como o Primeiro Comando da Capital (PCC) e o Comando Vermelho (CV), exercem controle territorial significativo dentro e fora dos presídios. No caso do Rio de Janeiro, estudos indicam que o Comando Vermelho expandiu seu controle para 51,9% das áreas dominadas por grupos criminosos, controlando 242 km² do território fluminense.
3. METODOLOGIA
Este estudo utiliza método qualitativo de análise documental e bibliográfica, baseado na interpretação sistemática e teleológica da Constituição Federal de 1988. A pesquisa examina a legislação constitucional e infraconstitucional pertinente ao financiamento dos sistemas únicos de saúde e segurança pública, bem como análises de especialistas sobre os desafios estruturais da segurança pública brasileira.
4. ANÁLISE COMPARATIVA DO FINANCIAMENTO DO SUS E SUSP
4.1 Estrutura Constitucional do Financiamento do SUS
O Sistema Único de Saúde possui sólida base constitucional para seu financiamento, estabelecida no artigo 198 da Constituição Federal, que determina o financiamento "com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios". A Emenda Constitucional nº 29/2000 estabeleceu percentuais mínimos obrigatórios: União (15% da receita corrente líquida), Estados (12% da arrecadação) e Municípios (15% da arrecadação).
Esta vinculação constitucional foi posteriormente regulamentada pela Lei Complementar nº 141/2012, garantindo transferências regulares e automáticas através do mecanismo fundo a fundo. O Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) monitora e fiscaliza a aplicação dos recursos mínimos pelos entes federativos.
4.2 Limitações do Financiamento do SUSP
O SUSP, diferentemente do SUS, não possui percentuais mínimos constitucionalmente estabelecidos para aplicação em segurança pública. O principal mecanismo de financiamento é o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), regulamentado pela Lei nº 13.756/2018, que tem natureza contábil e visa garantir recursos para projetos e ações de segurança.
As fontes do FNSP incluem doações, receitas de loterias e outras receitas específicas, sem garantia de regularidade e estabilidade. As transferências podem ocorrer por aplicação direta da União, transferência fundo a fundo ou por meio de convênios, mas não são necessariamente regulares e automáticas como no SUS.
4.3 Impactos das Diferenças de Financiamento
A ausência de vinculação constitucional torna o financiamento do SUSP mais vulnerável a flutuações orçamentárias e decisões políticas. Jungmann identifica que "não temos um fluxo estável de recursos orçamentários e financeiros para a área de segurança" e que "a crise econômica dos últimos anos agravou ainda mais um sistema já deficitário".
Nos últimos três anos, os repasses do FNSP ultrapassaram R$ 1 bilhão anualmente, enquanto o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen) alocou, em média, menos da metade desse valor (R$ 485 milhões). Esta disparidade evidencia a necessidade de maior integração e estabilidade no financiamento do setor.
5. A RESPONSABILIDADE COMPARTILHADA NA SEGURANÇA PÚBLICA
5.1 Interpretação Constitucional Sistemática
O artigo 144 da Constituição Federal estabelece que "a segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos". A expressão "dever do Estado" refere-se ao Estado em sentido amplo, abrangendo todos os entes federativos, assim como ocorre com saúde e educação.
A participação da União é evidenciada pela previsão de órgãos federais de segurança (Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Ferroviária Federal) e foi reforçada pela Lei nº 13.675/2018, que estabeleceu o papel coordenador da União no SUSP. Os municípios têm participação expressa no §8º do artigo 144, que permite a constituição de guardas municipais.
5.2 Evolução Jurisprudencial e Legislativa
O Supremo Tribunal Federal reconheceu, em 2025, a constitucionalidade da criação de leis pelos municípios para que as guardas municipais atuem em ações de segurança urbana, respeitando as atribuições das demais polícias. Esta decisão amplia o escopo de atuação das corporações municipais, reconhecendo-as como integrantes do Sistema de Segurança Pública.
A Lei nº 13.675/2018 incluiu expressamente os municípios como "integrantes estratégicos" do SUSP e as guardas municipais como "integrantes operacionais", estabelecendo um modelo de federalismo cooperativo em matéria de segurança pública. Importante destacar que mesmo nos municípios onde não existe guarda municipal, o ente municipal permanece como integrante estratégico do SUSP, não podendo se eximir de sua responsabilidade constitucional na garantia da segurança pública. Esta responsabilidade decorre diretamente do texto constitucional e da natureza cooperativa do sistema, independentemente da existência de força policial própria, uma vez que a segurança pública constitui dever do Estado em sentido amplo, abrangendo todos os entes federativos na implementação de políticas públicas integradas e coordenadas para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
6. PROPOSTA DE CONSTITUCIONALIZAÇÃO DOS FUNDOS DE SEGURANÇA
6.1 A PEC da Segurança Pública
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) da Segurança Pública, apresentada pelo governo federal em 2025, propõe a constitucionalização do SUSP e dos fundos FNSP e Funpen. A iniciativa busca garantir maior estabilidade ao sistema e proteção contra mudanças políticas de curto prazo.
Lewandowski defende que a constitucionalização permitiria que o SUSP funcionasse como o SUS, que "funciona bem porque está na Constituição". A PEC propõe ainda a criação do Conselho Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, garantindo participação da sociedade civil nas decisões.
6.2 Benefícios da Constitucionalização
A constitucionalização dos fundos de segurança pública permitiria:
- Garantir a não contingência dos recursos destinados à segurança
- Estabelecer um sistema mais integrado e eficiente
- Assegurar continuidade e previsibilidade no financiamento
- Proteger os recursos contra variações política
6.3 Limitações e Desafios
Contudo, a constitucionalização por si só não garante a plena efetividade do SUSP. A implementação exitosa depende de fatores adicionais como coordenação efetiva entre entes federativos, definição clara de competências, mecanismos robustos de controle e desenvolvimento de uma cultura institucional de cooperação.
A fusão dos fundos FNSP e Funpen, proposta na PEC, gera preocupação sobre a potencial redução de verbas destinadas às políticas penais em favor do sobrefinanciamento de medidas policiais.
7. RESULTADOS E DISCUSSÃO
7.1 Convergências com a Análise de Jungmann
A análise apresentada por Jungmann sobre a "falência" do sistema de segurança pública encontra respaldo na realidade dos dados apresentados. O crime se nacionalizou e transnacionalizou, exigindo respostas que transcendem as fronteiras estaduais, conforme evidenciado pelo controle territorial exercido pelas facções.
A metáfora da "banheira transbordando" é particularmente eloquente: enquanto não se cuida da juventude vulnerável (55% dos presos têm entre 15 e 24 anos), continuaremos apenas gerenciando as consequências da crise ao invés de atacar suas causas estruturais.
7.2 Divergências sobre Responsabilidades Federativas
Embora concordando com o diagnóstico de Jungmann, a interpretação constitucional sistemática dos artigos 5º, 6º e 144, em conjunto com o Preâmbulo, demonstra que a responsabilidade pela segurança pública não se restringe aos estados. A segurança, como direito fundamental e social, impõe deveres a todos os entes federativos. É importante ressaltar que este entendimento restritivo de que a segurança pública no Brasil é dever exclusivo dos estados já foi superado pela jurisprudência constitucional. O próprio Supremo Tribunal Federal (STF), a quem compete a interpretação definitiva da Constituição Federal, já pacificou este entendimento restritivo através de diversas decisões, reconhecendo a natureza cooperativa e compartilhada da responsabilidade pela segurança pública entre todos os entes federativos. Foi justamente após uma das decisões do STF que o governo federal, que também mantinha uma interpretação restritiva, incluiu a guarda municipal na PEC 18/2025, demonstrando o alinhamento das políticas públicas com a interpretação constitucional mais ampla.
Esta interpretação não nega a importância das competências específicas dos estados-membros, mas reconhece que a complexidade dos desafios contemporâneos exige uma abordagem federativa cooperativa e integrada.
7.3 Necessidade de Reforma Estrutural
O modelo atual, com apenas 80% a 85% das responsabilidades transferidas aos estados, mostra-se inadequado para enfrentar o crime organizado transnacional. A constitucionalização do SUSP e dos fundos de segurança representa um passo necessário, mas não suficiente, para a reforma estrutural do setor. É fundamental fortalecer os municípios com recursos financeiros, tecnológicos e de pessoal, reconhecendo que é no âmbito municipal que o crime efetivamente ocorre e onde as políticas de prevenção e enfrentamento devem ser implementadas de forma mais direta e eficaz.
O município constitui o verdadeiro baldrame do SUSP, sendo o ente federativo mais próximo do cidadão e onde se manifestam concretamente os problemas de segurança pública. Esta proximidade territorial e social coloca os municípios em posição estratégica única para identificar, prevenir e combater as manifestações criminosas em sua origem. Não basta incluir a Guarda Municipal na PEC 18/2025 e negligenciar o papel do município como ente estratégico e distribuidor do peso operacional que será efetivamente executado pelo sistema de segurança pública.
A efetividade do SUSP depende fundamentalmente do fortalecimento da capacidade municipal de atuação, o que demanda investimentos substanciais em três pilares essenciais: recursos financeiros para viabilizar as ações preventivas e repressivas; recursos tecnológicos para modernizar os sistemas de monitoramento, comunicação e inteligência; e recursos humanos qualificados para operar com eficiência e profissionalismo. Sem este fortalecimento estrutural dos municípios, qualquer reforma do sistema de segurança pública permanecerá incompleta e limitada em sua capacidade de enfrentar os desafios contemporâneos do crime organizado.
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise comparativa entre o financiamento do SUS e do SUSP revela diferenças fundamentais que comprometem a efetividade da segurança pública no Brasil. Enquanto o SUS possui vinculação constitucional com percentuais mínimos obrigatórios e transferências regulares, o SUSP depende de alocações orçamentárias anuais sem garantias constitucionais.
A interpretação sistemática da Constituição Federal, baseada no Preâmbulo e nos artigos 5º, 6º e 144, demonstra que a segurança pública constitui responsabilidade compartilhada entre todos os entes federativos. A expressão "dever do Estado" refere-se ao Estado-nação em sua totalidade, não a uma esfera federativa específica.
A PEC 18/2025 representa um marco fundamental para garantir recursos vinculados à segurança pública no Brasil. Esta proposta de emenda constitucional estabelece mecanismos de financiamento estável e previsível, similar ao modelo exitoso implementado no Sistema Único de Saúde, criando as bases necessárias para o desenvolvimento de políticas públicas de longo prazo no setor de segurança. A vinculação constitucional de recursos representa a superação definitiva da instabilidade orçamentária que historicamente compromete a continuidade e efetividade das ações de segurança pública.
A constitucionalização do SUSP e dos fundos FNSP e Funpen, proposta pela PEC da Segurança Pública, representa uma oportunidade histórica para garantir estabilidade no financiamento do setor.
É fundamental e urgente abolir definitivamente o entendimento restritivo de que a segurança pública no Brasil é dever exclusivo dos estados. Esta interpretação limitada da Constituição Federal não apenas contraria o texto constitucional em sua integralidade, mas também impede a construção de um sistema verdadeiramente eficaz de segurança pública. O Supremo Tribunal Federal, através de reiteradas decisões, já consolidou o entendimento de que a segurança pública constitui responsabilidade compartilhada entre União, estados e municípios, reconhecendo a natureza cooperativa do federalismo brasileiro nesta matéria.
A persistência deste paradigma restritivo representa o principal obstáculo estrutural para o enfrentamento efetivo da criminalidade contemporânea. O crime organizado não reconhece fronteiras administrativas e opera de forma integrada e coordenada, exigindo uma resposta estatal igualmente articulada entre todos os níveis de governo. A manutenção de interpretações constitucionais fragmentárias perpetua a desarticulação do sistema e favorece a atuação das organizações criminosas.
Contudo, a implementação exitosa depende de coordenação efetiva entre os entes federativos e do desenvolvimento de uma cultura institucional de cooperação. É imprescindível reconhecer que o fortalecimento dos municípios constitui elemento central desta nova arquitetura de segurança pública. Os municípios, como entes federativos mais próximos do cidadão e onde efetivamente ocorrem os fenômenos criminosos, devem receber investimentos substanciais em recursos financeiros, tecnológicos e humanos para desempenhar adequadamente seu papel estratégico no SUSP.
A efetividade da PEC 18/2025 dependerá fundamentalmente da capacidade de traduzir a vinculação constitucional de recursos em ações concretas de fortalecimento municipal. Não basta garantir recursos se estes não chegarem adequadamente aos municípios, que constituem o verdadeiro baldrame operacional do sistema de segurança pública. A distribuição equitativa e eficiente dos recursos vinculados deve priorizar o desenvolvimento da capacidade municipal de prevenção, investigação e repressão qualificada.
A superação da crise de segurança pública brasileira passa necessariamente pela adoção de uma nova interpretação constitucional que reconheça as responsabilidades compartilhadas e promova a efetiva coordenação entre todos os níveis de governo na garantia do direito fundamental à segurança. Esta transformação paradigmática, criará as condições estruturais necessárias para a construção de um sistema de segurança pública verdadeiramente efetivo, sustentável e alinhado com os princípios do Estado Democrático de Direito.
A conjunção entre a garantia constitucional de recursos através da PEC 18/2025 e a superação definitiva do entendimento restritivo sobre responsabilidades federativas representa a oportunidade histórica de refundar o sistema de segurança pública brasileiro. Somente através desta abordagem federativa cooperativa, fundamentada em recursos constitucionalmente vinculados e responsabilidades claramente compartilhadas, será possível enfrentar os desafios estruturais identificados por Jungmann e construir um sistema de segurança pública que efetivamente proteja a sociedade brasileira e preserve os direitos fundamentais dos cidadãos.
O momento histórico atual exige coragem política e visão estratégica para implementar estas transformações estruturais, superando décadas de interpretações restritivas e práticas fragmentárias que comprometeram a efetividade da segurança pública nacional. A aprovação da PEC 18/2025, combinada com a adoção de uma interpretação constitucional ampla e cooperativa, representa o caminho definitivo para a construção de um Brasil mais seguro e justo para todos os seus cidadãos.