O Paradoxo da PEC 18/2025: Entre a Constitucionalização do SUSP e a Inércia da Segurança Pública Brasileira
Armando Nascimento
Doutorando em Design Organizacional, Mestre em Planejamento e Gestão Pública, Especialista em Estratégia e Sistema de Segurança Pública. Pesquisador LABGRC-CCSA/UFPE, NICC/UFPE e LACAI-CAC/UFPE. Professor do Master Business Security - GRC e de Administração Pública. Membro dos Comitês ABNT: Governança Pública; Governança de Organizações; Cidades e Comunidades Sustentáveis; Industria 4.0: Gestão de Projetos; Programa e Portfólio e Gestão Risco.
Julho | 2025
Introdução
No Brasil, cada governo que entra quer impor um monte de PEC para adequar a Constituição ao seu programa de governo. Quando, na verdade, é necessário adequar o programa de governo à Constituição Federal. O governo, ao não conseguir implementar uma política — como é o caso flagrante da Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (Lei nº 13.675/2018) — tenta alterar a Constituição, que não deve ser tratada como plano ou programa de governo. O SUSP apresenta um design inovador; porém, os governos anteriores ao governo Temer não demonstraram competência para compreender essa arquitetura uniforme e, consequentemente, sempre buscaram soluções por meio de PEC. No governo Bolsonaro, houve um avanço importante com o Programa Cidade SUSP, que visava ampliar a atuação dos municípios em sintonia com as diretrizes nacionais, integrando-os ao Sistema Único de Segurança Pública. Entretanto, o governo atual trancou o programa num cofre, perpetuando a dificuldade de avançar de fato na agenda da segurança pública.
Esta análise busca responder à eficiência, efetividade e eficácia da PEC 18/2025, partindo do contexto histórico do § 7º do art. 144 da Constituição Federal. A regulamentação desse dispositivo, por meio da Lei nº 13.675/2018, instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). Mais de três décadas após a promulgação da Constituição, a implementação do SUSP segue inconclusa. A recorrente busca pela constitucionalização de seus mecanismos, as inovações e os limites impostos pela nova PEC são aqui examinados à luz do atual cenário de desafios organizacionais e institucionais da segurança pública brasileira.
A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 18/2025 chega como resposta à crise estrutural da segurança pública no Brasil, especialmente diante do histórico de ineficácia na implementação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), institucionalizado pela Lei nº 13.675/2018. Apesar de mais de três décadas desde a previsão constitucional do SUSP, sua presença concreta no cotidiano das políticas públicas ainda é limitada. O paradoxo brasileiro reside justamente na coexistência de mecanismos legais robustos e uma cultura organizacional e federativa que retarda mudanças práticas.
Eficiência, Efetividade e Eficácia da PEC 18/2025
Contexto Histórico: Da Inércia ao Papel
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O § 7º do art. 144 aguardou três décadas para ser regulamentado (Lei nº 13.675/2018), consolidando diretrizes que permanecem, majoritariamente, apenas no papel.
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Mesmo com a inclusão da Guarda Civil Municipal (GCM) no SUSP e o reconhecimento de suas atribuições pelo STF, persistem limitações institucionais e disputas administrativas.
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A robusta legislação brasileira (Lei nº 13.675/2018) favorece inovação e participação social, mas a fragmentação, centralização e resistência à mudança continuam impedindo que os dispositivos legais se concretizem
As Novidades Centrais da PEC 18/2025
A PEC 18/2025 busca promover mudanças substanciais no sistema de segurança pública, apresentando inovações como:
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Transformação da PRF em PVF: Propõe substituir a Polícia Rodoviária Federal (PRF) por uma Polícia Viária Federal (PVF), ampliando competências para patrulhamento também em ferrovias e hidrovias.
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Ampliação das Atribuições da Polícia Federal (PF): Atribuições já desempenhadas por meio de normas infralegais passam a ser incorporadas ao texto constitucional, principalmente no combate ao crime organizado e ambiental.
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Constitucionalização de Fundos: Eleva o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP) e o Fundo Penitenciário Nacional (Funpen) à esfera constitucional, buscando impedir contingenciamentos e dar maior previsibilidade orçamentária.
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Inclusão das Guardas Municipais: Insere as GCMs diretamente no caput do art. 144, conferindo maior status constitucional e reconhecimento de suas funções no âmbito da segurança urbana.
Limites e Desafios
Apesar do avanço normativo, a experiência brasileira demonstra que a mera constitucionalização não garante implementação efetiva. Aos desafios legais, somam-se:
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Necessidade de regulamentações infraconstitucionais, planos, integração federativa e vontade política.
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Barreiras estruturais de gestão, tecnologia, cultura organizacional e governança.
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Risco de manutenção da inércia e da fragmentação sistêmica, caso não ocorram transformações institucionais profundas.
Quadro Comparativo: O que Muda com a PEC 18/2025
PEC 18/2025 versus Solução Concreta para Violência
Paradoxo Contemporâneo: entre norma e prática na Segurança Pública
A legislação brasileira se mostra exemplar ao prever integração, participação e inovação, mas a maioria das instituições de segurança ainda opera sob modelos rígidos, centralizadores e resistentes a mudanças. O resultado é um abismo entre a lei e a realidade concreta, que perpetua a fragmentação das políticas públicas e a eficácia restrita das estratégias nacionais.
O Sistema Único de Segurança Pública tem um design inovador, mas sua consolidação sofre, prioritariamente, por questões de gestão, cultura institucional e disputa federativa — e não pela falta de base legal. O histórico brasileiro revela que, enquanto não houver uma verdadeira transformação estrutural, cultural e política, novas emendas tenderão a perpetuar o ciclo de mudanças apenas formais, distanciadas da realidade da população.
Pontos de Tensão e Críticas do Relator
O parecer do relator da PEC, Deputado Mendonça Filho, destaca diversos riscos e inconsistências, como:
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Incompatibilidade entre competências privativas e concorrentes: A proposta original da PEC atribui à União, de forma simultânea, competências privativas e concorrentes sobre temas centrais da segurança pública, o que pode acarretar conflitos e ferir o princípio federativo da descentralização.
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Centralização: A centralização na União pode esvaziar a autonomia dos Estados e municípios, que detêm a linha de frente na execução das políticas e enfrentamento direto à criminalidade.
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Custo e justificativas da mudança da PRF para PVF: A alteração do nome da PRF tem custos elevados (superiores a R$ 250 milhões), sem demonstração de ganhos práticos proporcionais.
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Atribuições da Polícia Federal: Ampliar funções investigativas da PF pode sobrecarregar o órgão, afetar sua eficiência e criar antinomias constitucionais em relação ao Ministério Público e CPIs.
Linhas de Horizonte: Caminhos para o SUSP sair do Papel
O verdadeiro desafio da segurança pública no Brasil não se resume à mudança constitucional, mas, sobretudo, à:
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Reconstrução simbólica e fortalecimento da identidade institucional das polícias e órgãos de segurança.
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Desenvolvimento de tecnologias auditáveis, governança transparente e moderna gestão.
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Institucionalização de mecanismos efetivos de integração federativa, participação cidadã e inovação local.
Sem tais mudanças estruturais e culturais, qualquer avanço legislativo corre o risco de se tornar letra morta, incapaz de enfrentar a complexidade e o dinamismo das demandas da sociedade brasileira.
Síntese
A PEC 18/2025 expande o status constitucional de instrumentos e fundos da segurança pública, pretendendo fortalecer políticas e prover maior estabilidade orçamentária. Contudo, a história recente — ilustrada pelo lento avanço do SUSP — demonstra que o verdadeiro salto depende de rupturas institucionais, políticas de gestão e um novo pacto federativo. Enquanto a lei avança no texto, a prática ainda esbarra na inércia, centralização e resistência à mudança. O desafio é, portanto, transformar letra constitucional em ação concreta, com inovação, integração e participação social genuínas.