O Que, Quem e Como: A Arquitetura Constitucional da Segurança Pública que falta aos Municípios Brasileiros

Agosto | 2026

 

Por que a lei que criou o Sistema Único de Segurança Pública chegou antes da arquitetura capaz de fazê-lo funcionar e o que isso exige de cada prefeitura, de cada governador e de cada cidadão.

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Toda política pública responde a três perguntas: o que fazer, quem faz e como fazer. A segurança pública brasileira tropeça há décadas exatamente nessa obviedade. A Constituição Federal de 1988 já desenhou uma resposta: do Preâmbulo, que promete um Estado democrático dedicado à segurança como valor supremo, ao artigo 144, que define a segurança pública como dever do Estado e responsabilidade de todos. A Lei nº 13.675/2018 tentou traduzir esse desenho em sistema, o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), mas a maior parte dos municípios, que a lei chama de integrantes estratégicos, ainda não sabe que tem uma obrigação constitucional nem como cumpri-la. Este texto explica por quê e o que cada cidadão pode exigir para que isso mude.

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I. Segurança pública como promessa constitucional

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Não cabe reduzir a segurança pública ao artigo 144. O Preâmbulo institui um Estado voltado a garantir direitos sociais e individuais, incluindo segurança. O artigo 5º coloca a segurança entre direitos fundamentais; o artigo 6º a reconhece como direito social; os artigos 18, 23 e 30 definem a estrutura federativa: entes autônomos (art. 18), competências comuns para zelar pela ordem pública (art. 23) e competência municipal para serviços de interesse local (art. 30). Só depois disso o artigo 144 detalha órgãos e reafirma que a segurança é dever do Estado e responsabilidade de todos. Lida assim, a Constituição não permite a leitura cômoda de que segurança é só assunto policial e apenas responsabilidade do governador. A Constituição desenhou um dever compartilhado, sem autorizar omissões.

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II. O tripé da Lei 13.675/2018: política, sistema e plano

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Trinta anos após a Constituição, a Lei 13.675/2018 criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) e o SUSP, respondendo às três perguntas de uma política pública.

• O que fazer? O art. 3º determina que União, Estados, Distrito Federal e Municípios devem estabelecer suas políticas. A União fixa objetivos, metas e indicadores nacionais; cada ente formula sua resposta local.

• Quem vai fazer? O art. 9º institui o SUSP como sistema integrado pelos órgãos do art. 144, pelas polícias, guardas municipais e demais integrantes estratégicos, atuando de forma cooperativa. O parágrafo 4º determina que sistemas estaduais, distrital e municipais serão responsáveis pela implementação de programas, ações e projetos, com liberdade de organização, mas sem opção de não participar.

• Como deve ser feito? O art. 22, §5º impõe que Estados, DF e Municípios elaborem seus planos com base no Plano Nacional em até dois anos, sob pena de perder acesso a recursos federais. O plano converte objetivos em cronograma, metas e orçamento.

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No papel, política, sistema e plano estão presentes. O problema é que isso pressupõe um interlocutor municipal capaz de responder às três perguntas, e a maioria dos municípios não o é.

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III. Municípios: integrantes estratégicos que, em regra, não sabem que são

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Entre 2002 e 2017 os municípios ampliaram gastos e criaram guardas, secretarias e conselhos de segurança, valorizando o território como unidade estratégica. O SUSP reconheceu esse protagonismo. Mas reconhecimento jurídico não equivale a capacidade institucional. A literatura converge: o SUSP avançou normativamente, mas enfrenta limitações por desigualdade de capacidade administrativa, culturas organizacionais pouco integradas e insuficientes mecanismos estáveis de cooperação interfederativa.

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Na prática, a maioria dos quase 5.570 municípios, inclusive muitos médios e grandes, não redesenha sua arquitetura interna para transformar o previsto no SUSP em capacidade efetiva. A lei federal definiu o que e quem, mas não ensinou como organizar, dentro da prefeitura, os fluxos, papéis e competências para que Guarda Municipal, Defesa Civil, Assistência Social, Secretarias e Conselho Municipal de Segurança dialoguem entre si e com sistemas estadual e nacional.

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Isso cria um problema perverso (wicked problem): complexo, instável e multifacetado, sem solução única ou final. Não se resolve por decreto, mas por contínuo desenho institucional e ajuste.

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IV. Cooperação voluntária versus cooperação obrigatória

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A Lei 13.675/2018 construiu o SUSP sobre cooperação voluntária: entes aderem, pactuam e têm liberdade organizacional. Não há obrigação de integração efetiva, apenas incentivos financeiros condicionados (acesso a recursos federais mediante planos).

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A PEC 18/2025 surge do diagnóstico de que a adesão voluntária não bastou. Inspirada no federalismo cooperativo e comparada ao SUS, a proposta atribui à União maior competência para coordenar o SUSP e o sistema penitenciário, amplia atribuições da Polícia Federal, autoriza polícias municipais de natureza civil (sob acreditação estadual) e constitucionaliza fundos nacionais de segurança e penitenciário, tornando-os não contingenciáveis. A PEC já foi enviada ao Congresso, aprovada pela Câmara e, desde março de 2026, tramita no Senado, com parecer favorável na CCJ.

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A tensão é clara: a Lei de 2018 apostou na adesão espontânea e no estímulo financeiro; a PEC busca mecanismos constitucionais de integração mais fortes. Há controvérsia jurídica, a inclusão de competências privativas da União pode representar esvaziamento da autonomia de estados e municípios e esse debate chegará ao Congresso e possivelmente ao STF.

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Para o público não jurídico, o essencial é isto: a norma avançou mais rápido que a arquitetura organizacional capaz de executá-la. Leis e propostas não ensinam um município a transformar competência formal em capacidade real de governança.

 

V. O que falta para um estado de segurança eficaz

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A Constituição promete segurança; a Lei 13.675/2018 distribuiu competências; o que falta é arquitetura de governança. Concretamente, é preciso:

• Redesenho municipal: a segurança não pode ser uma pasta isolada. Deve integrar prevenção situacional, assistência social, urbanismo, iluminação pública, mobilidade e defesa civil, fatores reconhecidos como determinantes da criminalidade local.

• Instrumentos de informação e avaliação compatíveis com o Sinesp, para que planos municipais sejam baseados em dados, não improviso — requisito legal que muitos municípios não conseguem cumprir.

• Governança multinível e multidimensional: integração vertical (União, Estado, Município) e horizontal (órgãos dentro de cada ente). O Plano Nacional reconhece a prioridade, mas faltam instrumentos operacionais.

• Financiamento previsível e não contingenciável, para evitar que planos dependam da boa vontade orçamentária de cada gestão; é a lógica defendida pelo FNSP e pela PEC 18/2025.

• Capacitação técnica municipal para elaborar diagnósticos, políticas, sistemas e planos. Planos copiados ou genéricos não cumprem a exigência constitucional de planejamento integrado.

 

Nenhum desses pontos exige nova Constituição; exige que cada ente assuma sua responsabilidade com instrumentos de gestão adequados.

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VI. A PEC 18/2025 vai resolver?
 

Parcialmente, e não sozinha. A PEC fortalece a coordenação nacional, a verticalidade da governança e os instrumentos financeiros, respondendo a problemas reais como o crime organizado interestadual. Mas não cria quadros técnicos qualificados, sistemas de informação municipais integrados ou cultura de planejamento baseado em evidências dentro das prefeituras. Há risco de usar emenda constitucional para compensar falhas de implementação pré-existentes. Primeiro é preciso fazer funcionar o que a Lei 13.675/2018 já criou antes de presumir que nova competência constitucional, por si só, trará integração.

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Conclusão implícita

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A segurança pública brasileira não padece de falta de Constituição nem de ausência de lei; padece de hiato entre desenho normativo e arquitetura organizacional capaz de executar esse desenho. Fechar esse hiato é tarefa de cada prefeitura, de cada câmara municipal e de cada cidadão que, com a Constituição em mãos, pergunte: onde está o nosso plano?