ANÁLISE

Análise de riscos
na contratação
de obras públicas

Tarcísio Hugo Neris
Graduado em Engenharia Civil e Mestrando em Habitação (Linha de Pesquisa: Planejamento, Gestão e Projeto) pelo Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo. Auditor de Controle Externo do Tribunal de Contas do Município de São Paulo.

A melhoria das contratações de obras públicas no Brasil passa pelo gerenciamento de riscos, com a utilização das ferramentas da análise de riscos nos instrumentos de controle elaborados na fase interna das licitações, com o intuito de estruturar o processo de tomada de decisão.

O volume total de recursos destinados para a execução de obras na indústria da construção civil foi de R$ 299 bilhões em 2016 no Brasil. Em média, 37% desses recursos foram destinados para obras no setor público, entre 2007 e 2016 (Figura 1).
 

Figura 1 - Gráfico com o percentual da participação das obras públicas no
montante de obras executadas por empresas da construção civil.
Fonte: IBGE - Pesquisa anual da construção civil (2007 a 2016).

O montante de recursos destinados ao setor da construção é relevante, apesar de insuficiente para promover o desenvolvimento do Brasil. Além disso, verifica-se que parte dessa destinação está aquém do esperado devido ao elevado desvio de recursos públicos.


Tais desvios são atribuídos à falha de governança, supervisão e, inclusive, a corrupção endêmica no setor da construção civil, corroborada por diversas pesquisas globais que apontaram ser o setor mais corrupto das indústrias (CHARLES, 2011).


Flyvberg, Holm e Buhl (2002) demonstraram que as falhas nas estimativas de custos são um fenômeno global e que ao serem utilizadas nos processos de tomada de decisão para implantação de projetos de infraestrutura não representam a realidade.


A implicação política disso é clara: nos debates e processos de tomada de decisão sobre se um empreendimento de infraestrutura deve ser construído, os legisladores, administradores, investidores, representantes da mídia e outros agentes públicos que avaliam os números não deveriam acreditar nas estimativas de custo e nas análises de custo-benefício produzidas (FLYBJERG; HOLM; BUHL, 2002, p. 279).


No Brasil, Carvalho, Paula e Gonçalves (2017) identificaram qualitativamente que os principais aspectos de falhas nas obras públicas de seu estudo foram: aumento de custo em todas as obras, problemas com atrasos, escopo e contratos não definidos, além de gestão obscura dos contratos (Quadro 1).
 

Quadro 1 – Resumo dos aspectos identificados nas obras públicas.
Fonte: Carvalho, Paula e Gonçalves (2017).

Em 2015 foi apresentado pelo TCU um levantamento de governança pública, no qual foi avaliada a adoção de práticas de gestão de riscos em 7.770 organizações públicas de todo o país (Figura 2). O resultado apresenta que dentre as diversas questões de governança pública, a gestão de riscos nas organizações foi a que se apresentou em uma fase inicial dentre todas as questões apuradas.
 

Figura 2 – Gráfico com avaliação das práticas de gestão de riscos em organizações públicas. Fonte: TCU (2015).

Tal fato foi levantado por Caldeira (2015) que avaliou o nível de maturidade dos órgãos públicos na aplicação dos conceitos de gerenciamento de riscos, devido à modalidade de contratação integrada contemplada no ordenamento jurídico (Figura 3).
 

Figura 3 – Gráfico que apresenta a maturidade em relação às fases de identificação
e a análise quantitativa de riscos. Fonte: Caldeira (2015).

Para Caldeira (2015) apesar da previsão expressa no ordenamento jurídico, a maioria das contratações realizadas apresentou baixo nível de maturidade.


Diante do baixo nível de maturidade, cabe trazer que o processo para a realização de obras públicas apresenta diversas fases, que podem ser segmentadas da seguinte forma: fase preliminar, fase interna, fase externa, fase contratual e fase posterior a contratação,conforme Figura 4.
 

Figura 4 – Fluxograma de procedimentos para contratação de obras públicas. Fonte: TCU (2014a).
 

Observa-se que o processo para a contratação de uma obra pública apresenta as etapas claras e com um nível de maturidade significativo, entretanto, como o processo de gestão de riscos é ineficiente no setor público, diversas etapas do processo de contratação são negligenciadas, como verificado no Quadro 2.


Destaca-se que os órgãos públicos participam diretamente de todas as etapas da Figura 4, e além do mais é atribuição exclusiva desses as fases preliminares e internas (Figura 5). Portanto, a qualidade do bem público a ser construído depende do planejamento adequado por parte desses órgãos.
 

Figura 5 – Fases do ciclo de vida de uma obra pública. Fonte: Rocha (2005).

Essas fases apresentam interdependência e devem ser seguidas para a obtenção de um resultado satisfatório, uma vez que a falta de informações em determinadas etapas, eleva os riscos do projeto ao se evoluir de etapa, conforme Altounian (2015, p. 57).


A explicação para o cumprimento ordenado dessas etapas é simples. Basicamente se resume ao fato de que quanto menos preciso for o conjunto de informações para se avançar de fase, maior o risco de prejuízos ao proprietário da obra.


É fato que, a fase interna das licitações de responsabilidade exclusiva dos órgãos públicos, é o momento adequado para a utilização das técnicas de gerenciamento de riscos, uma vez que as definições relevantes do projeto são definidas nessa fase.


Como o processo interno na fase interna de licitação é, em regra, de exclusividade dos órgãos públicos, a qualidade do produto elaborado depende desses órgãos. Portanto, os riscos assumidos pela administração pública são gerados pelo próprio setor público.


Dessa forma, no ciclo de vida do projeto é fundamental na fase inicial a tomada de decisão amparada em elementos que contemplem análises quanto aos riscos assumidos, pois nessa fase o nível dos investimentos é mínimo (Figura 6).


Para garantir que as etapas do fluxograma da Figura 4 sejam atendidas diversos elementos legais devem ser observados para a contratação de obras públicas (Figura 7).
 

Figura 6 – Exposição ao risco em função do nível de investimento dentro do ciclo de vida de um empreendimento. Fonte: Wideman (1992) citado por Rocha (2005).

Figura 7 – Conjunto de leis, normas, deliberações e procedimentos a
serem observadas em obras públicas. Fonte: Altounian (2015).

Dessa forma, é necessário avançar na concepção de obras públicas integrando as técnicas de gestão de riscos desde a primeira fase do processo de contratação. Como exemplo, Alárcon et. al. (2011) faz um comparativo entre a forma tradicional da elaboração de um orçamento com uma abordagem na qual a análise de risco está integrada ao custo da obra pública, através do contingenciamento, Figura 8.
 

Figura 8 – Comparativo entre a abordagem tradicional e a proposta de uma modelagem
de riscos integrada na fase de orçamentação. Fonte: Alárcon et. al. (2011).

A integração da análise de riscos com a elaboração de orçamentos proposta por Alárcon et. al. (2011) é uma mudança de paradigma, uma vez que a abordagem tradicional apresenta um valor base estático, enquanto que a inserção de contingências leva a um orçamento dinâmico no tempo, com limite inferior e superior.


Portanto, o valor total efetivo da obra se materializa no decorrer com o acompanhamento da resolução dos riscos (Figura 9). À medida que os riscos não se materializam, as verbas de contingências não são utilizadas e se tornam oportunidades. Além das oportunidades, os eventos previstos como de risco e contingenciados são oportunidades para o gestor.